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    2023年核文之道在和合——公文审核中需要正确把握七对辩证关系（完整文档）

    时间：2023-03-18 08:55:05 来源：024文库网 本文已影响人 024文库网手机站

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    2022年核文之道在和合——公文审核中需要正确把握七对辩证关系（完整文档）

    核文之道在和合——公文审核中需要正确把握的七对辩证关系

     

     

    前段时间，我换了单位也换了岗位。到了一个新的环境，很多方面需要重新适应，也每每带给我很多新的感受。

    一个比较深刻的感受，来自文件稿的审核——在我新到的这个地方，负责公文审核的部门工作特别认真，把关特别严格。这种认真劲，突出体现在三个方面：一是形式审查把得严。对报审的文件稿，不仅看有没有起草说明、征求意见及采纳情况汇总表、定密审核表，还会逐一审核起草说明中应有的内容。从起草依据到起草过程，从征求意见范围到意见采纳情况，从对印发规格到印发范围的建议，少一项、缺一点，都会毫不客气地指出来。二是程序审核把得严。如果是党委、政府或“两办”联合发文，在报送党委之前，一定要先经过政府法规机构的合法合规性审查。三是内容审核把得严。不仅严格执行《党政机关公文处理工作条例》第二十条规定，属于党内法规和规范性文件稿的，还会严格按照《中国共产党党内法规制定条例》第二十七条规定进行前置审核。在内容审核中，工作人员不仅认真审、仔细核，还会直接上手改，改成花脸稿返回来。

    毛主席说过：“世界上怕就怕‘认真’二字。”你认真，我就必须更认真。每次收到文件稿审核部门返回的花脸稿，我都会从头到尾再细思细抠一遍，做成一个看起来更“花”的花脸稿。改得对、改得好、改得有道理的，逐一采纳，并在文稿中标注出来，提醒自己和下级同事今后加以注意；
    改得不对不合适的，写明不予采纳的理由。这样的“较真”，虽然会花上不少时间和精力，但对于提高文件制定质量乃至管理水平非常有帮助。

    在文来文往、意见交换的过程中，我也发现，固然有些审核意见提得未必合适，但也有些意见，提得明明是对的，负责文件起草和报审的同志却不能正确对待，甚至还有怨气，认为是吹毛求疵、“鸡蛋里面挑骨头”。这就引发了我对公文审核工作的一些深层次思考。我从事文稿工作多年，当过管过起草者，也当过管过审核者，甚至两方面同时管过，这让我学会了从双方的角度去考虑问题，努力秉持不偏不倚、客观公正的态度。

    公文审核，审的是“文”，背后是“人”——负责文件起草的部门、单位和有关工作人员。从一定意义上说，审核者与被审文件的起草者是对立统一的关系：审核者的责任是把关，把关就要找问题、挑毛病；
    而起草者的责任，则是让文件稿找不出问题、挑不出毛病。这看似对立，其实不然，因为双方的目的是一致的，都是为了提高文件质量，需要同向发力、殊途同归，不存在谁故意同谁过不去的问题。如果文件稿的质量真过硬，一点毛病都挑不出来，审稿者也是乐见的——省心省力省时间，这样的好事何乐而不为？我们应当看到，起草和审核都是公文拟制的重要一环，只有每个环节都把好质量关，才能确保最终出台文件的高质量。这样的统一，才是主要的、重要的、根本的。

    当然，在文件稿流转的跑道上，审稿者掌握着裁判权，很大程度上决定着送审稿的命运，是相对主动甚至相对强势的一方，需要更加注意双方关系的协调处理，最大限度地避免对立、增进统一。结合多年来从事文稿工作的经验和体会，我总结梳理出一套公文审核需要正确把握的辩证关系，与同道们一起探讨。

    第一，既要恪尽职守，又要换位思考

    在公文审核中，审核人员必须严格把关，把关就是责任，放任问题从自己眼前、手上溜过就是失职。但是，审核者与起草者不是敌我关系，而是同志关系、战友关系、协作关系。公文审核作为公文起草的下一环，必须与上一环紧密衔接。要确保接得上、接得紧、接得好，审核者就应注重换位思考，想起草者之所想，急起草者之所急。

    作为起草者，既然起草出了文件稿，当然希望能通过得顺一些、印发得快一些。从顺一些考虑，审核者应当把之前审稿时遇到、发现的不顺之处特别是卡点、断点一一记下来，加以梳理和分析，从中总结经验、汲取教训，更好把握工作规律，并注意有针对性地完善审核制度。我所说的“卡点”，原因主要在审核方，要避免因为审核制度、审核流程不合理或者执行不当，造成送审稿被卡住；
    我所说的“断点”，原因则主要在起草方，但审核方也负有提醒之责，应当提醒起草者注意汲取前人的教训，不要因为送审稿要件要素的缺失，造成审核中断，不得不把文件稿打回头。还有非常重要的一点，就是审核者发现问题的时候，应当把问题“打包”，以“一张清单”一次性反馈起草者，让他们少走回头路，不至于来来回回地折腾。

    当然，作为文件稿的起草者，如果走了回头路、收到回头稿，理应汲取教训、举一反三，以“不贰过”的态度加以防范。“犯错”多、退件多的单位和部门，有必要请文件稿审核部门的同志帮助上上课，文件稿审核部门的同志也可以主动送教上门。形成这样的良性互动，是“工夫在审前”“工夫在审外”，必然有助于“功到自然成”。

    第二，既要确保质量，又要提高效率

    质量和效率是一对矛盾，需要统筹兼顾。公文审核，应当坚持质量第一，但也不能不重效率、不讲效率。特别是有一些文件，时效性比较强，需要抢先机、争首发，发晚了就会错失良机，甚至贻误战机，造成工作被动。提高审核效率，可以采取这么几个方法：

    一是优化程序。对审核流程进行科学设计，减少不必要的中间环节，明确每一环节的完成时限，实行公开承诺、限时办结等制度。对于涉及突发事件、自然灾害、疫情防控等方面的紧急公文，可以借鉴行政审批的做法，先“容缺受理”，边推进主件的审核边补充缺失的附件或要素。在流程设计和制度规范上，要注意听一听“被审”部门和单位的意见，特别是平时意见比较多、比较大的部门和单位的意见，从制度设计的源头上推动问题解决。

    二是提速审核。除了整体提升审核工作队伍的业务能力，做到科学合理分工，向能力向合力要速度，还应注意急件急办、快审快核，需要加班的时候就得加班。为了实现审核提速，我所在的地方党委办公室有一个很好的制度设计——对于上报政府并报党委审定的文件稿，明确可以同步分送，把“串联审核”变成“并联审核”，这就充分体现了换位思考。

    三是提级审核。对于急件要件，不要按照“科长—副处长—处长”的顺序一级级地审，处长可以直接上手，或者谁的审核水平最高谁负责。

    我认为，审核文件固然要坚持质量第一，但文稿质量向来“没有最好，只有更好”，有的时候为了争取工作主动，可以不那么苛求完美，在质量上确实也很难做到尽善尽美。正所谓“兵贵神速”，打仗的时候，整体的效率可能比局部的质量更重要，即使付出局部伤亡的代价，也不能贻误战机、影响大局。

    第三，既要统一标准，又要有所区分

    无论是办公室（厅），还是政策法规机构，需要审核的文件稿都很多。这个“多”，不仅是数量上的，也包括类型上的。

    公文审核，必须有一整套制度设计，有一个能覆盖整个“公文家族”、覆盖所有文体文种的“硬标准”，切实按制度执行、按标准把关。但我觉得，也不能一个标准包打天下。文有大法无定法。不同的文体文种，在起草要求上应有所区分，在审核标准上也应有所区分。比如，党内法规和规范性文件，制定的计划性应当强一些，征求意见的范围应当广一些，起草说明应当写得细一些，制定依据应当详实一些，措辞应当更加严谨、庄重、规范、精炼。但对于方案、计划、通知等一般性文稿特别是事务性文书，不宜也不应按同一标准对待。比如，文稿结构可以灵活一些，措辞乃至文风可以鲜活一些，不要与规范性文件用同一把尺子来衡量，这是整体提升文件质量所需要的，有助于避免千篇一律、千文一面；
    相应地，在起草说明的详细程度特别是征求意见的范围、制定文件的依据等方面，可以从文件内容和工作实际出发，适当放宽要求，允许适度从简，这有助于提升审核效率，对文件质量也不会造成什么不利影响。

    第四，既要严字当头，又要实处发力

    公文审核，必须从严把关，但也要注意严在该严的地方，把力气下在规定的审核点特别是关键点上。比如，形式审查，主要看要件是否齐备，兼顾要件中的要素是否齐全。程序审核，重点看是否按规定走完了该走的程序；
    重大项目、财政资金、机构编制、队伍建设、评选表彰奖励等事项，是否征得了主管部门同意。前置审核，重点看是否符合增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”等政治要求；
    是否同党章、党的理论和路线方针政策相抵触；
    是否同宪法和法律不一致；
    是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；
    是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；
    是否就涉及的重大问题与有关部门和单位协商；
    是否存在谋求部门利益和地方保护问题；
    是否符合制定权限、程序以及规范表述要求。实质审核，应聚焦《党政机关公文处理工作条例》第二十条规定的五个方面审核重点。内容审核，应重点看是否符合国家法律法规和党的路线方针政策；
    是否完整准确体现发文机关意图；
    是否同现行有关公文相衔接；
    所提政策措施和办法是否切实可行。这样一些点，是审核的聚焦点也是着力点，是确保审核质量和公文质量的关键点，必须牢牢把住。

    着眼于提升公文审核的“准头”，我总结了这样一套“五必审”：一审必要性，看是否确有行文的必要，行文的理由是否充分；
    二审政治性，看文稿内容特别是重要概念、关键提法是否符合政治要求；
    三审合理性，看具体内容特别是措施办法是否合法合规、合乎政策、合乎实际；
    四审规范性，看体式格式是否符合机关文稿的规范性要求；
    五审程序性，看公文拟制是否严格按程序办理。

    应当说，公文审核工作聚焦聚神聚力在上面这些点上，下的就是实功，反之就是虚功。我们应多做实功，不做虚功。然而，有的同志在审稿的时候，把不少精力花在“抠字眼”上，对一些可改可不改的文字也要求改，甚至用自己习惯的表达方式和文风去修改并没有问题的字句，这就有些钻牛角尖了。

    第五，既要全面审核，又要突出重点

    这一条与上一条既有关联，又有所区别，主要是强调公文审核要立足职能职责，抓住审的要领，突出审的重点，不能眉毛胡子一把抓。特别是，术业有专攻，专业的人干专业的事，业务审核应当由业务部门的专责机构负责，政策法规机构要把主要精力放在合法合规性审核上。审稿的同志即使水平再高，也不可能什么都懂、什么都能改、什么都改得对。对职能部门报审的文件稿，不要轻易怀疑他们的专业性，不能干越俎代庖的事情，随意修改他们提出的政策措施和办法，这往往会吃力不讨好，容易好心办坏了事。如果遇到自己不懂或者把握不准的内容，可以问、可以学、可以想办法去弄懂搞准，但千万不要在还没有搞懂的情况下，随意提意见、动刀子，也不能因为自己不懂，就要求送审稿中的每一条措施办法都说明出处、提供依据，这会极大地增加文件稿报审部门和起草者的工作负担，等于把自己的责任转嫁到了别人头上。

    任何事物都有两面性。另一方面，专业部门负责起草文件稿的同志也不能刚愎自用、自视过高，听不进任何不同意见、修改建议。要知道，别人的专业也是专业，在合法合规性审核上，审稿部门的同志才是最专业的。只有双方都注意扬长避短、扬长补短，才能形成工作合力、实现优势互补。

    第六，既要坚持原则，又要灵活处理

    任何工作都是有原则的，原则面前不能退让。公文审核也不例外，特别是在严把发文规格、严守关键程序上，决不能放松要求。但是，在不突破原则、不影响文件质量的前提下，也有很多情况是需要也可以作出灵活处理的。比如，对个别要件缺失的文件稿，只需及时补上即可，没有必要作退件处理；
    有的起草说明对起草过程写得不够详细，或是后面附有征求意见及采纳情况汇总表，起草说明中没有再专门作说明，这未必就需要补写，提醒今后注意就可以了；
    一些可改可不改的表述，完全可以不改。前面提到的“并联审核”“提级审核”，也都是灵活处理之法。这样的灵活处理，体现了以人为本、与人为善，有利于今后更好地开展工作。

    第七，既要掌握好“道”，又要拿捏好“度”

    前面六条，都贯穿和体现了公文审核的“道”，其中也都包含有“度”的要求。严格地说，“度”的把握也应包含在“道”中，但把它剥离出来，有助于凸显和强调“度”的重要性。

    我们做任何事情，都需要把握好尺度、拿捏好分寸、掌控好火候，这样才能找到最佳平衡点、形成最大公约数、实现“两头赢”，否则就会过犹不及。“度”的把握，需要经验，更需要智慧。公文审核，从严从实、严谨细致是基本原则，但“过严”“过细”未必就好，不仅会影响效率，很可能还没有必要。比如，对重要政策甚至是具体的政策点，要求作出说明、提供依据、进行测算，这都是必要的，但具体的措施办法，即便是自创的新招、学来的实招也要求一一作说明，这就有些过分了。

    我们研究起草文件，应以创造性抓好上级精神特别是党中央精神的贯彻落实为出发点。“创造性落实”不是只讲“落实”，可贵之处也在于“创造”；
    需要落实的不只是文件原文，而是包括“精神”在内。我们提出的政策措施，只要符合上级精神、工作规律，或是有成功实践，或是经过充分论证，只要具备上述三点当中的一点，就可以写入文件，不可能也没必要每句话、每一条都有出处，很多新招更不可能有出处。我们起草文件，固然要讲究法律依据、政策依据、上级文件依据，但也完全可以依据实际、依据经验、依据对发展趋势的预判，实事求是才是最大的依据。如果句句条条都要有出处、有形而上的依据，那就没有新出文件的必要了，即使出台了文件，也是唯上唯书的本本主义。

    写到这里，我突然想起了一个词——和合，这是中国传统文化的基本精神之一，也是一种具有普遍意义的哲学概念、文化概念，对中华文明的发展具有广泛而深远的影响。前不久，中央政治局就深化中华文明探源工程进行第三十九次集体学习，习近平总书记在主持学习时发表了重要讲话，把“尚和合”列为中华文明的精神特质和发展形态之一。所谓的“和”，强调的是诸多要素间的调和与共存，“合”则强调个体之间的合作与融合；
    “和合”连起来讲，指的是在承认事物之间、事物内部存在矛盾、差异甚至是斗争的前提下，通过优化组合、相互搭配、彼此包容、融合贯通，使不同事物或事物的不同部分统一于一个相互依存的整体——“和合体”中，达到相对平衡的状态，甚至形成互生共济的关系，由此促进新事物的产生，推动事物的发展。

    我想，和合的实质不是对立统一，而应是多样性、差异性的统一。古人说：“和而不同”（《论语·子路》）“和实生物”（《国语·郑语》）。公文的起草者和审核者虽然分工不同，但相互之间并不存在截然对立的关系，更多的应当是分工基础上的合作、合作前提下的统一，可以说是“和”则两利、“合”则双赢。我们应以这样的观念和心态来对待彼此、对待工作，多一些相互沟通、相互理解、相互体谅，特别是审核者要体谅起草者的“苦”，起草者要体谅审核者的“难”，使文件拟制工作形成同甘共苦的和合状态乃至有利于促进这种状态形成的长效机制。

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